Gospođa Silvija Bakardžieva je pravni savetnik sa bogatim iskustvom u kreiranju politika Evropske unije, regulatornim poslovima i primeni propisa u oblasti životne sredine i klime. Profesionalnu karijeru gradila je kao državni službenik, ataše za klimu u Stalnom predstavništvu Bugarske u EU i kao pravnica u Evropskoj komisiji (DG SANTE), gde je stekla temeljno poznavanje procesa donošenja odluka u EU i razvila izuzetne diplomatske veštine. Tokom bugarskog predsedavanja Savetom EU, predsedavala je Radnom grupom Saveta za životnu sredinu i vodila pregovore o klimatskim aspektima Uredbe o upravljanju energetskom unijom i klimatskim akcijama. Gospođa Bakardžieva je diplomirala pravo na Univerzitetu za nacionalnu i svetsku ekonomiju u Sofiji, dok je postdiplomske studije prava Evropske unije završila na Kraljevskom koledžu u Londonu. Trenutno obavlja funkciju pravnog savetnika i direktora sektora za saradnju sa klijentima u EPPA, specijalizovanoj konsultantskoj kući sa sedištem u Briselu, kao i funkciju međunarodnog eksperta na projektu IED Srbija.
IED Srbija: Gospođo Bakardžieva, Sistem trgovine emisijama Evropske unije (EU ETS) trenutno se nalazi u četvrtoj fazi (2021-2030), obuhvata ključne industrijske sektore i energetiku i predstavlja centralni stub klimatske politike EU kroz određivanje cene za emisije ugljenika i podsticanje njihovog smanjenja. Pored toga, novi odvojeni sistem trgovine emisijama, ETS 2, proširiće određivanje cene za emisije ugljenika na transport, zgrade i dodatne sektore nakon planirane primene 2027. godine. Ovo predstavlja značajnu promenu u načinu na koji klimatska politika neposredno utiče na građane, domaćinstva i manje privredne subjekte. Kako ocenjujete razloge za uvođenje ETS 2, koje ključne izazove u primeni očekujete na nivou EU i kakve pouke ili signale ovaj novi sistem šalje zemljama poput Srbije koje se postepeno usklađuju sa klimatskom i energetskom politikom EU?
Gospođa Bakardžieva: ETS 2 je poslednjih nekoliko godina jedan od elemenata klimatske politike EU o kojem se najviše diskutuje zbog očekivanih socijalnih uticaja. Vođena je opsežna rasprava, naročito u Evropskom parlamentu, o tome da li bi trebalo odložiti njegovu primenu, imajući u vidu trenutne ekonomske pritiske, zabrinutost zbog inflacije i potencijalni uticaj na krajnje potrošače. Kao rezultat te rasprave, EU je odlučila da odloži njegovu punu primenu, pomerajući početak sa 2027. na 2028. godinu. Time je i vladama i industriji dat dodatni prostor za bolju organizaciju sprovođenja novih pravila na najodrživiji način.
Međutim, odlaganje ne znači da se sistem suštinski usporava. Pripremne aktivnosti se nastavljaju. Tehnička pravila za praćenje i izveštavanje o emisijama već su usvojena, a od snabdevača gorivom se očekuje da uspostave neophodne sisteme znatno pre formalnog početka. Drugim rečima, finansijske obaveze jesu odložene, ali se temelji sistema već postavljaju.
Kada ETS 2 postane potpuno operativan, njegovi efekti će se direktno osetiti. Za razliku od postojećeg ETS-a, koji se fokusira na velika industrijska postrojenja, ETS 2 obuhvata goriva koja se koriste u saobraćaju i zgradama. To znači da će se troškovi emisija ugljenika najverovatnije odraziti na cene goriva i grejanja i, na kraju, preneti duž lanca vrednosti na krajnje potrošače. Upravo to je bio razlog političke osetljivosti oko početka njegove primene.
Sa regulatornog aspekta, kada je reč o Srbiji, ETS 2 se može integrisati u postojeća nacionalna planska dokumenta usklađivanjem novih odredbi sa važećim okvirom. Međutim, vreme i način njegovog uvođenja ostaju politička odluka, dok će dugoročna investiciona izvesnost biti od presudnog značaja za kompanije. Države članice su već bile u obavezi da završe transpoziciju direktive u svoje pravne okvire.
Istovremeno, EU priprema opsežnu reviziju Sistema trgovine emisijama (ETS), sa zakonodavnim predlogom koji se očekuje u julu 2026. godine. Ova reforma definisaće pravila za period nakon 2030. godine (Faza 5) i od nje se očekuju značajne promene, uključujući preispitivanje besplatne dodele emisionih jedinica i listi rizika od „curenja ugljenika“, ažuriranje metodologija za utvrđivanje referentnih vrednosti, moguće proširenje obuhvata sektora, uključujući niže pragove za postrojenja i uključivanje komunalnog otpada, kao i izmene mehanizama finansiranja. Očekuje se i preoblikovanje Fonda za modernizaciju i Fonda za inovacije EU. Politički pregovori verovatno će trajati tokom 2026. i 2027. godine, a konačno usvajanje očekuje se do kraja 2027. godine, što znači da će nova pravila važiti od 2030. godine. Iako će proces potrajati, pravac promena već je sasvim jasan i na vidiku.
Velike industrije i pojedine vlade već ukazuju na potrebu zadržavanja besplatne dodele emisionih jedinica i nakon 2030. godine. Istina je da besplatne dozvole i dalje mogu služiti kao podrška protiv „curenja ugljenika“ i kao nova finansijska olakšica za ETS sektore, dok god je očuvan integritet ETS-a. Nakon objavljivanja predloga Komisije u julu očekuju se intenzivne diskusije.
Zato se ETS i CBAM moraju posmatrati zajedno. To su usko povezani instrumenti osmišljeni da ojačaju određivanje cene ugljenika i usmere investicione odluke ka bržoj dekarbonizaciji. Ključna poruka za kompanije i kreatore politika jeste da ove promene dolaze. Čak i uz određena vremenska pomeranja, pripreme se ne smeju odlagati, jer će dugoročna konkurentnost sve više zavisiti od brzine prilagođavanja sistema, tehnologija i strategija određivanja cene ugljenika.
IED Srbija: Mehanizam za prekogranično prilagođavanje ugljenika (CBAM), koji se u potpunosti primenjuje od 1. januara 2026. godine, osmišljen je da zaštiti industrije EU od „curenja ugljenika“ tako što osigurava da uvoznici u svoje proizvode obračunavaju ugrađene emisije gasova sa efektom staklene bašte. Iz Vaše stručne perspektive, na koji način bi CBAM mogao da preoblikuje globalne trgovinske odnose i stvori prilike ili izazove za zemlje poput Srbije, i koje pouke se mogu izvući iz njegovog šireg međunarodnog uticaja?
Gospođa Bakardžieva: Ovo je veoma aktuelno i važno pitanje, naročito zato što i dalje postoji dosta neizvesnosti oko CBAM-a u trećim zemljama, uključujući Srbiju. Iz perspektive EU, poruka je jasna: CBAM više nije budući instrument, već je uveliko na snazi i aktivno se primenjuje. Tokom protekle godine, a posebno tokom decembra, Evropska komisija usvojila je veliki paket delegiranih i sprovedbenih akata kako bi upotpunila sistem i osigurala da on bude u potpunosti operativan i stabilan pre 2027. godine, kada će sertifikati CBAM postati dostupni i kada će početi da se primenjuju finansijske obaveze.
U središtu sistema je CBAM registar, centralna onlajn platforma EU koju koriste ovlašćeni uvoznici iz Evropske unije. Putem ove platforme, uvoznici će prijavljivati ugrađene emisije gasova sa efektom staklene bašte u uvezenu robu, kupovati CBAM sertifikate po cenama povezanim sa Sistemom trgovine emisijama EU (ETS) i jednom godišnje ih podnositi radi dokazivanja usklađenosti. Za izvoznike iz Republike Srbije to znači da će kupci iz EU sve više zahtevati tačne podatke o emisijama, počev od podataka o proizvodnji i emisijama za 2026. godinu, jer će ti podaci određivati buduće troškove CBAM-a. Definitivna faza započela je 1. januara 2026. godine, zbog čega monitoring zaista mora početi odmah kako bi se obezbedio normalan i nesmetan prvi ciklus usklađenosti do 30. septembra 2027. godine.
Važno je razumeti i da su CBAM i EU ETS usko povezani. To su u suštini dve strane iste medalje, usklađene po sektorima i robi koju obuhvataju i po ukupnoj klimatskoj ambiciji. CBAM nije statičan mehanizam, Komisija je u Izveštaju o proceni obuhvata CBAM-a iz decembra 2025. godine navela da će od 2027. godine verovatno biti uključeni dodatni sektori, kao što su papir, keramika, staklo, legure gvožđa, određene hemikalije i polimeri. Istovremeno, u decembru 2025. godine Evropska komisija je predložila listu od 180 proizvoda iz lanca snabdevanja na bazi gvožđa, čelika i aluminijuma, koji će biti uključeni u obuhvat CBAM-a. Na listi se nalaze proizvodi poput automobilskih delova i šasija, kao i kućni aparati. To nam govori da će se CBAM i dalje razvijati i širiti.
Drugo ključno pitanje je način obračuna emisija. Uvoznici se mogu osloniti ili na stvarne, verifikovane podatke o emisijama koje obezbeđuju proizvođači ili na podrazumevane vrednosti koje određuje Komisija. Iako podrazumevane vrednosti na prvi pogled mogu delovati jednostavnije, one su osmišljene tako da vremenom postaju strože. U mnogim slučajevima će korišćenje stvarnih podataka o emisijama biti srednjoročno i dugoročno isplativije. To čini rano uspostavljanje sistema monitoringa i izveštavanja strateškom, a ne samo tehničkom odlukom.
CBAM će takođe uticati na trgovinske tokove duž lanaca vrednosti. Čak i kada određeni mali izvoznici imaju koristi od izuzeća, troškovi povezani sa CBAM-om odraziće se kroz više ulazne cene i preneti duž lanca vrednosti. U praksi to znači da će na neki način gotovo svi osetiti uticaj. Sistem je osmišljen da podstakne kompanije da ulažu u dekarbonizaciju, umesto da odlažu delovanje. Pokušaj maksimalnog smanjenja troškova kratkoročno bez rešavanja pitanja emisija verovatno će se pokazati daleko skupljim u godinama koje dolaze. CBAM je u tom smislu stvarni pokretač dekarbonizacije.
Ima i dobrih vesti. Krajem prošle godine EU je usvojila i takozvani Omnibus reformski paket koji pojednostavljuje i značajno smanjuje opterećenje za manje operatere. Umesto prethodnog de minimis praga zasnovanog na vrednosti pošiljke, sada važi novi kumulativni prag od 50 tona godišnje za celokupnu CBAM robu. To je, do određene mere, svojevrsna sigurnosna mreža za male proizvođače. Pored toga, administrativno opterećenje je znatno smanjeno. U poređenju sa prelaznom fazom, obaveze izveštavanja u definitivnoj fazi su pojednostavljene. Umesto kvartalnog izveštavanja, kompanije će podnositi jednu godišnju deklaraciju koja obuhvata uvoz iz prethodne godine.
IED Srbija: Srbija je uvela porez na emisije gasova sa efektom staklene bašte (GHG), sa početkom primene od 1. januara 2026. godine, uspostavljajući time početni instrument određivanja cene ugljenika sa ciljem podsticanja primene čistijih tehnologija i usklađivanja domaće industrije sa klimatskim ciljevima EU. Međutim, određivanje cene ugljenika predstavlja samo jedan element šireg okvira politika koji uključuje i sistem monitoringa, izveštavanja i verifikacije emisija (MRV). Kako iz vaše perspektive ocenjujete ulogu poreza na emisije GHG u okviru ove šire tranzicije, kakvi se efekti mogu očekivati za srpsku industriju i koje ključne institucionalne, regulatorne ili tehničke korake još treba preduzeti kako bi se obezbedilo usklađivanje sa klimatskim politikama EU?
Gospođa Bakardžieva: Uvođenje poreza na emisije gasova sa efektom staklene bašte u Srbiji predstavlja važan i pozitivan prvi korak ka usklađivanju sa klimatskom politikom EU. Sa stanovišta javnih politika, time se uspostavlja početni instrument određivanja cene ugljenika i šalje jasna poruka o nameri približavanja mehanizmima EU, poput Sistema trgovine emisijama (ETS) i posredno CBAM-a. Politički i ekonomski posmatrano, ovakav pristup je pravovremen i opravdan. Umesto da se odmah nametne složen i skup sistem celoj privredi, Srbija je odlučila da počne sa većim emiterima, posebno u sektorima poput energetike i proizvodnje čelika. Time se ciljaju glavni izvori emisija uz izbegavanje nesrazmernog pritiska na manje kompanije u lancu snabdevanja. Početak sa relativno umerenom i šire prihvatljivom merom često je efikasniji nego uvođenje velikog administrativnog i finansijskog opterećenja odjednom. U tom smislu, mali korak je uvek bolji nego nikakav. Međutim, podjednako je važno prepoznati da je ovo tek početak. Mnogo toga tek predstoji.
Srbija je tek na početku ovog puta, dok države članice EU funkcionišu u okviru ETS-a više od dve decenije. Čak i zemlje koje su se kasnije pridružile EU, poput Bugarske i Rumunije, imale su gotovo 20 godina da se prilagode. Iskustvo pokazuje da određivanje cene ugljenika ima stvarni strukturni uticaj na industriju. U Bugarskoj je, na primer, broj postrojenja obuhvaćenih ETS-om vremenom opao usled zatvaranja ili premeštanja u treće zemlje, delimično kao posledica troškova ugljenika, ali i usled drugih faktora poput troškova rada, regulatornog pritiska i međunarodne konkurencije.
To ilustruje ključni izazov u procesu pristupanja: klimatska politika ne funkcioniše izolovano. ETS je povezan sa širokim spektrom pripisa u oblasti životne sredine, a ova mreža zahteva vremenom postaje sve složenija. Direktiva o industrijskim emisijama (IED), na primer, tesno je povezana sa pravilima o zaštiti voda, zakonodavstvom o hemikalijama i regulativom o otpadu. Istovremeno, mnogi od tih propisa se revidiraju i postaju stroži, uključujući Okvirnu direktivu o vodama i standarde kvaliteta životne sredine, kao i predstojeće zakonodavstvo o cirkularnoj ekonomiji i reviziju REACH-a. Rezultat je rastuća mreža obaveza kroz koju industrijski operateri moraju da se kreću, čineći usklađenost vremenom sve zahtevnijom.
Za zemlje kandidate to stvara zahtevnu ali neizbežnu realnost. Zakonodavstvo EU u oblasti životne sredine i klime neprestano se razvija, sa višim standardima i sve intenzivnijim sprovođenjem. Stoga je pripremljenost od ključnog značaja. Rano uspostavljanje određivanja cene ugljenika, razvoj sistema monitoringa i izveštavanja, kao i izgradnja institucionalnih i industrijskih kapaciteta, značajno će olakšati tranziciju.
Na kraju, usklađivanje sa klimatskom politikom EU nije samo ispunjavanje formalnih uslova za pristupanje. Radi se o tome da se industriji pomogne da se postepeno prilagodi, ostane konkurentna i izbegne iznenadne naknadne šokove u procesu. Što pre ta adaptacija počne, to će i privreda i institucije biti bolje pripremljene za članstvo u EU.